0371-63215179
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目前，工程竣工決算審計仍是政府投資項(xiàng)目的主要審計方式，工程竣工決算審計是一種事后的靜態(tài)監(jiān)督，無法解決工程項(xiàng)目前期形成的問題。將關(guān)口前移，進(jìn)行事前審計，是預(yù)防問題發(fā)生，管控風(fēng)險的有力措施，筆者從工程造價角度談?wù)勯_展政府投資項(xiàng)目事前審計工作要點(diǎn)。
一、工程造價事前審計的意義和作用
政府投資項(xiàng)目審計是指審計部門依據(jù)國家法律、法規(guī)等規(guī)定，對使用財政資金、國有企業(yè)資金等投資的基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督行為。工程造價審計是政府投資項(xiàng)目審計工作的重要一環(huán)，工程造價審計按介入時間，可分為事前、事中、事后審計三個階段。
（一）工程造價事前審計的意義
工程造價事前審計是指在被審計單位的財政財務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生之前進(jìn)行的造價審計，是審計人員在依法對工程造價審計過程，參與工程造價形成的每一個環(huán)節(jié)的相關(guān)主要活動，了解工程造價形成的來龍去脈，發(fā)現(xiàn)其中的不規(guī)范、不合理、不合法行為，向建設(shè)單位揭露、指出，并在可能時盡量提供合理化建議。
工程造價事前審計的主要目的是加強(qiáng)預(yù)算、計劃、預(yù)測和決策的準(zhǔn)確性、合理性和可行性，以及項(xiàng)目實(shí)施前準(zhǔn)備工作的執(zhí)行情況。
（二）工程造價事前審計的作用
通過工程造價事前審計，可以實(shí)現(xiàn)糾錯和預(yù)防的效果，達(dá)到規(guī)范工程建設(shè)投資的行為，有效控制和防范政府投資項(xiàng)目的風(fēng)險，減少決策性失誤，防止弊端，有助于實(shí)現(xiàn)決策的合理化、科學(xué)化、效益化，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)。
1、提高政府投資資金使用效率
根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，在項(xiàng)目建設(shè)各階段中，項(xiàng)目決策階段產(chǎn)出影響投資總額的程度最高，經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)為60%～70%；設(shè)計階段產(chǎn)出影響投資總額程度的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)為20%～30%；施工階段影響投資總額程度的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)為10%～15%。由此可見，建設(shè)工程項(xiàng)目的前期和準(zhǔn)備階段的產(chǎn)出對項(xiàng)目的投資規(guī)模起決定性的意義，審計部門在政府投資項(xiàng)目事前介入，可以規(guī)范政府投資主體單位的資金使用行為，落實(shí)限額設(shè)計，促使其科學(xué)決策，提高政府投資資金的使用效率。
2、事前控制糾編
事實(shí)表明，事后決算審計揭示出來的大量問題，與圖紙設(shè)計缺陷、造價文件編制深度、招投標(biāo)環(huán)節(jié)規(guī)范程度、合同文件嚴(yán)謹(jǐn)性有密切的關(guān)系。而且，許多審計揭示出來的問題具有不可逆轉(zhuǎn)性，造成的損失已無法挽回。而審計部門在歷年的業(yè)務(wù)活動中，對相關(guān)問題已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行事前審計，可以督促政府投資主體和相關(guān)參建方采取措施，預(yù)防類似問題發(fā)生。
3、預(yù)防違規(guī)和腐敗
招標(biāo)期間往往是腐敗和違規(guī)行為的高發(fā)時期，而大部分招標(biāo)工作都是在施工階段之前完成的。審計部門進(jìn)行政府投資項(xiàng)目事前審計，可以從招標(biāo)文件編制、招標(biāo)控制價編制等具體業(yè)務(wù)上發(fā)現(xiàn)問題和漏洞，協(xié)助紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)對政府投資主體的招標(biāo)行為進(jìn)行監(jiān)督，從而減少腐敗和違規(guī)行為的發(fā)生。
4、防控審計風(fēng)險
做好政府投資項(xiàng)目事前審計，可以發(fā)揮審計預(yù)防和控制的作用，特別是發(fā)揮造價專業(yè)審計人員的作用，將大多數(shù)事后審計解決不了的問題放在事前解決，避免“既成事實(shí)”現(xiàn)象發(fā)生，從而起到預(yù)防和控制審計風(fēng)險的作用。
二、工程造價事前審計介入的時機(jī)
建設(shè)工程項(xiàng)目的全壽命周期包括項(xiàng)目的決策階段、實(shí)施階段和使用階段。項(xiàng)目實(shí)施階段又包括設(shè)計前的準(zhǔn)備階段、設(shè)計階段、施工階段、動用前準(zhǔn)備階段和保修期。項(xiàng)目決策階段、設(shè)計前的準(zhǔn)備階段和設(shè)計階段可以統(tǒng)稱為建設(shè)工程項(xiàng)目的前期和準(zhǔn)備階段，在這個階段，項(xiàng)目仍處于計劃實(shí)施階段，項(xiàng)目工程實(shí)體并未形成，所投入的資金額度相對較小。
筆者認(rèn)為，工程造價事前審計介入時機(jī)應(yīng)選擇在初步設(shè)計階段完成之后和施工招標(biāo)完成之前這段時間較好，理由如下：
第一、可以節(jié)約審計資源。項(xiàng)目決策階段和設(shè)計前的準(zhǔn)備階段，對政府投資項(xiàng)目的影響起決定作用，但是這兩個階段過程較長，而審計對象相對簡單明了，審計部門過早的介入將浪費(fèi)寶貴的審計資源。
第二、可以跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展。初步設(shè)計階段完成之后至施工圖階段完成之前這段時間，一般進(jìn)入工程主體施工的招標(biāo)準(zhǔn)備階段，也是工程建設(shè)投資額得以具體確定的關(guān)鍵階段。在這個時間點(diǎn)介入，讓審計工作與工程主體施工招標(biāo)同步進(jìn)行，可以起到跟蹤審計的效果。
第三、可以確保審計目的。進(jìn)入施工階段之后，工程項(xiàng)目主要投資額已基本確定，再進(jìn)行事前審計已達(dá)不到預(yù)防糾偏和事前控制的目的。
三、工程造價事前審計的主要內(nèi)容
工程造價事前審計的主要內(nèi)容包括投資估算、設(shè)計總概算、招標(biāo)清單和控制價、招標(biāo)文件條款、正式承包合同等五個方面。
（一）投資估算
投資估算的準(zhǔn)確與否不僅影響到可行性研究工作的質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)評價結(jié)果，而且也直接關(guān)系到下一階段設(shè)計概算和施工圖預(yù)算的編制，對建設(shè)項(xiàng)目資金籌措方案也有直接的影響。因此，事前審計的重點(diǎn)是其精度是否符合要求，一般應(yīng)核查以下方面：投資估算方法的選擇是否符合精度要求；是否與政府投資項(xiàng)目的類型相適應(yīng)；引用的類似項(xiàng)目或同類企業(yè)的可比性；估算指標(biāo)選取的合理性；估算文件各組成部分的完整性。
（二）設(shè)計總概算
設(shè)計總概算編制偏高或偏低，不僅影響工程造價的控制，也會影響投資計劃的真實(shí)性。當(dāng)前許多政府投資項(xiàng)目設(shè)計總概算往往會被突破，其原因基本可以概括為以下幾種：
第一、設(shè)計圖紙設(shè)計的深度不夠。例如重大的不良地質(zhì)情況漏勘，某些重要的項(xiàng)目功能遺漏或者相關(guān)配套工程設(shè)計產(chǎn)能不足。
第二、設(shè)計總概算編制精度不夠。例如引用的材料或設(shè)備價格不準(zhǔn)；工程量多算、重算和漏算；概算文件組成內(nèi)容不完整。
第三、施工圖設(shè)計對初步設(shè)計擬定的方案作了重大修改。
第四、審批機(jī)關(guān)調(diào)整上報的設(shè)計概算幅度過大。編制單位上報的設(shè)計概算往往會被審批機(jī)關(guān)大幅審減，這種做法往往會導(dǎo)致兩種情況：編制單位故意將上報設(shè)計概算調(diào)高，設(shè)計概算的真實(shí)性差；批準(zhǔn)的設(shè)計概算過低，不足以使政府投資項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)其必要的功能。
第五、政府投資主體隨意擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加配套工程，改變項(xiàng)目的某些功能。
對設(shè)計總概算進(jìn)行審計監(jiān)督，可以使項(xiàng)目總投資力求做到準(zhǔn)確、完整，防止任意擴(kuò)大投資規(guī)?；虺霈F(xiàn)漏項(xiàng)，從而減少投資缺口，縮小概算與預(yù)算之間的差距，避免故意壓低概算投資，搞釣魚項(xiàng)目，最后導(dǎo)致實(shí)際造價大幅度地突破概算。事前審計可以提高設(shè)計總概算的嚴(yán)肅性，加強(qiáng)設(shè)計總概算的項(xiàng)目資金限額控制作用，從而倒逼政府投資主體、設(shè)計單位、審批機(jī)關(guān)等相關(guān)單位提高工作效率，加強(qiáng)其責(zé)任感。對設(shè)計總概算主要應(yīng)從以下方面進(jìn)行核查：設(shè)計總概算的編制依據(jù)、深度和內(nèi)容，設(shè)計總概算的審批程序和審批結(jié)果，設(shè)計總概算的執(zhí)行情況。
（三）招標(biāo)清單和招標(biāo)控制價
招標(biāo)清單是各投標(biāo)人報價的基礎(chǔ)；招標(biāo)控制價是形成施工、供貨和服務(wù)合同價款的重要依據(jù)，是投標(biāo)人可以投遞的最高有效投標(biāo)報價，也是政府投資項(xiàng)目控制造價的基本手段。對招標(biāo)清單和招標(biāo)控制價的審計監(jiān)督，可以有效的減少合同結(jié)算糾紛以及事后決算審計風(fēng)險，一定程度上防止串通投標(biāo)和腐敗行為。對招標(biāo)清單和招標(biāo)控制價應(yīng)重點(diǎn)核查以下方面進(jìn)行：編制說明；招標(biāo)清單分部分項(xiàng)工程和單價措施清單項(xiàng)設(shè)置；招標(biāo)清單費(fèi)用模板；招標(biāo)清單暫列金額、專業(yè)工程暫估價項(xiàng)目設(shè)置；招標(biāo)控制價分部分項(xiàng)工程清單項(xiàng)組價合理性，人料機(jī)單價的取定，運(yùn)輸距離等參數(shù)的取定；招標(biāo)控制價是否進(jìn)行了上調(diào)或下浮。
（四）招標(biāo)文件條款
目前各行業(yè)均編制了標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件范本，對規(guī)范招標(biāo)文件的內(nèi)容起了良好的規(guī)范作用。但是標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件范本專用條款仍賦予了招標(biāo)人自主確定部分合同條款內(nèi)容的權(quán)利，有些招標(biāo)人為保護(hù)自身利益，還可能自行修改部分通用條款。審計人員應(yīng)對這些部分的合同條款重點(diǎn)審計。
（五）正式承包合同
招標(biāo)人有時會在與中標(biāo)人簽訂合同之前進(jìn)行合同談判，并將合同談判的內(nèi)容作為正式承包合同的條款。這些合同談判的內(nèi)容，極有可能改變招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性條款，這將給合同最終結(jié)算帶來不確定的后果，因此合同談判的內(nèi)容和合同的訂立過程，也要納入事前審計的范圍。
四、結(jié)束語
審計人員在進(jìn)行事前審計業(yè)務(wù)過程中，應(yīng)該把握好審計部門的職責(zé)和地位，不要干擾政府投資主體單位的正常決策和日常業(yè)務(wù)，懂得審計與審批的區(qū)別，劃清審計部門與項(xiàng)目參與各方的權(quán)利責(zé)任，這是做好事前審計工作的基本前提。
（來源：武漢市審計局）
